三大会议定调《基金法》

作者:佚名  文章来源:不详   更新时间:2012/7/3 7:17:04  

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2002年8月,九届全国人大财经委将《证券投资基金法草案》送交全国人大常委会一审,后由全国人大常委会法工委继续组织修改。

  以后,草案又经过无数次繁杂的修改,并历经三审。最终《证券投资基金法》于2003年10月颁布出台。

  《证券投资基金法》的出台,确定了证券投资基金业独立专属的法律定位,为中国证券投资基金的健康发展提供了有力的法律支撑。

  公募基金从无到有、从小到大、从弱到强,成为中国证券市场的重要支柱和主要构投资者,与这部基金法的出台密不可分。

  深圳会议:统一立法还是分别立法

  1999年3月30日,投资基金法起草班子建立。

  1999年11月,投资基金法起草小组在深圳举办了中国投资基金立法国际研讨会。起草小组成员及顾问专家柳随年、戴杰、周道炯、刘鸿儒、于友民等参加了此次会议。

  会议首次公开讨论《投资基金法(草案第一稿)》。

  会上抛砖引玉,以求真知灼见。

  时任金信证券研究所所长李康,进行了《现阶段我国应加紧制定统一的投资基金法》的发言。其充分阐述了证券、产业、创业三种投资基金应同大于异,以及先进行统一投资基金立法符合立法原理和中国国情等观点。

  反对投资基金统一立法的意见则认为,三类投资基金,在其功能定位、募集方式、投资对象、运作规则以及政府干预的程度等方面,都存在很大的不同,很难在一部法律中做出统一规范。

  著名学者董辅礽甚至说,三类基金除了维护投资者利益是共同的,其他没有什么共同之处。

  投资基金是统一立法还是分别立法的争议,始终存在。不过,统一立法的思路居主流。

  讨论的具体情况,后来集中反映在会后编辑出版的《99中国投资基金立法国际研讨会文集》中,足见当时讨论的广度和深度。

  2000年1月24日,起草工作小组正式将《投资基金法(草案)》稿,提交领导小组讨论,其中包括专列一章的“创业投资基金的特别规定”。

  此稿因没有具体突出“产业投资基金”的内容,意外招致代表有关部门的激烈反对。

  鉴于此,厉以宁要求,起草工作组成员分工负责,将证券、产业、创业投资基金分列三章,分别做出规定。

  宁波会议:改变基金立法基调

  2000年6月,基金法起草组在宁波召开起草工作会议,提交讨论基金法草案修改稿。

  也许,因为此稿存在某些交叉和重复以及其他顾此失彼的立法技术问题,在会上遭致了更多的争议。

  怎么做好?在一部基金法中,既把三类基金都归纳进去,把方方面面该规范的行为都规范起来,又不致内容重复和交叉,并突出各自特色、满足各类基金发展需求,着实有一定的难度。

  最后怎么办?时任中国证监会顾问的梁定邦提出,是否改变一下立法思路。如果在一个法中,按照基金投资方向分别做规定有困难,不妨反过来按照基金募集方式,分别做出规定。

  按照基金的募集方式,不管哪类投资基金,不是公募就是私募——前者面对公众群体,后者面对特定对象。

  这个意见得到了与会者的认可。

  于是,起草工作小组在以后的工作中,就将“向特定对象募集资金的基金”专列一章,作为“投资基金法”中同时涵盖公募基金和私募基金的最后定稿。

  本次会议的参加者,包括时任全国人大副委员长成思危、全国人大财经委副主任委员葛洪升,还有厉以宁、董辅礽、陈耀先、梁定邦以及业界专家学者等。

  这次会议是基金立法基调改变的一次重要会议,对于促进基金立法进程具有重要意义。

  北京会议:私募基金章节被拿掉

  从2000年6月到2002年1月,基金立法的焦点是私募基金。

  当时的矛盾是:“向特定对象募集资金的基金”这个章节怎么写。是具体细致地做出规定,还是仅做出原则规定呢?

  2002年2月,投资基金法起草领导小组在全国人大会议中心召开会议,讨论包括“私募基金”在内的投资基金法草案稿。

  这被视作基金法起草组提交人大财经委审议前的最后一次定稿。

  谁也没有预料到,会上围绕“私募基金”一章粗细、存废的争议,仍然那样尖锐和激烈。

  来自计委的人士认为,对以按照私募方式发起设立的,诸如产业投资基金或风险创业投资基金的成立条件、程序、投资运作以及审批监管的特殊要求和主体等,没有充分体现出来。实质上是有关部门的审批监管权,没有得到法律的明确和认可。

  而来自证券监管机关的人士则认为,私募基金根本不需要去管,也没有办法去管。他们拿国外举例,主张投资基金法只规范证券投资基金即可。

  当时在这个问题上,各方争来争去,未达共识。

  在这种情况下,起草组领导成员周道迥与厉以宁耳语,建议去掉“向特定对象募集资金的基金”一章,只规定证券投资基金法。

  这也好,既然有争议,且谁也不妥协,那么我们就来个求同存异。于是,投资基金法案中有关私募基金这一章,在草案正式提交人大审议前就被删掉了。

  其实,别的国家很难理解我国的监管区分:企业债券归计委监管、金融债券归人民银行、证券归证监会。如果都是金融产品,在监管上则需要统一的规范,而不宜各自为政。

  有关私募基金监管权归谁的问题,到现在都没有解决。

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  (一)

  基金立法背景

  《证券投资基金法》(以下简称“投资基金法”)相比其他金融工具或产品的立法,无论如何算不上最“显赫”和最重大的法律,因为基金毕竟仅是众多机构投资者中的一般成员。

  但是,基金立法引发的社会关注程度和对普通投资者所产生的影响,却被认为是其他同类立法难以相比的。

  对此,我们可以从起草班子的阵容、起草组成员的身份以及所持不同观点之间的激烈碰撞中找到一些答案。

  1999年3月30日,投资基金法起草班子建立。

  其中,领导小组成员包括时任全国人大财经委、原国家计委、科技部、证监会等有关领导和学者,他们是王春正、邓楠、陈耀先、张肖、周道炯、刘鸿儒、江平、戴杰以及柳随年、董辅礽等,组长是厉以宁教授;

  顾问小组有范勇宏、张东生、周道志、林义相、许占涛、卢克群等;

  工作小组由我任组长,朱少平、曹凤岐任副组长。

  应该说投资基金法的起草工作,囊括了当时国内政府部门以及法律界、经济界、科技界和证券界的各类重要人士参加。

  投资基金法立案的主要背景是,国家经济发展结构要调整,国退民进,资金有限,需要组织和调动社会资金,加大对科技创业领域的投资力度,提高经济核心竞争力。

  重要宗旨是维护基金当事人合法权益,保障基金市场规范有序发展。初衷主要是规范证券投资基金、风险创业投资基金和产业投资基金。最终希望出台一部涵盖面较为宽泛的综合性投资基金法。

  (二)

  草案第一稿

  1999年11月,在深圳举办的中国投资基金立法国际研讨会上,各方对《投资基金法(草案第一稿)》进行了深入探讨。

  草案第一稿共十章148条,主要精神有:提出金融企业、工商企业、和其他经济组织甚至自然人都可以参与发起各类投资基金,并承担相应风险;

  强调采用公募方式发起设立投资基金,须经国务院投资基金主管监管批准,发起人为独立法人;采用私募方式发起设立投资基金,须经主管监管备案;

  对于基金监管,既明确职权范围,也强调对于监管活动的法律约束,以避免监管过程中可能出现的腐败现象。

  我介绍了投资基金立法的主导思想和原则,阐述了坚持统一立法、借鉴国际惯例、注意与其他相邻法律协调的立法思路和理由。

  着重提出了基金投资者是基金资产的真正所有人,同时又是远离其资产经营和管理的散户和弱者。因此,需要在法律中赋予他们尽可能具体的权力和权利,并就其可能受到的无辜损害做出相应补偿规定。

  此外,我还接受了香港专家的意见,提出了“凡有公权力的地方,客观上都需要制约和监督。需要对监管者制定规章的权力做出制衡的规定。对监管者的任务完成情况应定期由有关部门或机构进行评判。”

  会上,七届全国人大财经委主任委员柳随年发言指出:投资基金立法就是为了保护基金当事人合法权益。最具体的标准就是,多数投资者在一定时期里,比如两年、三年,投资基金的平均回报率应该不低于同期银行存款的平均利息。否则,投资者就会因此弃基金而去,发展基金就失去了依托。

  针对有人说这种要求对于产业投资基金、风险投资基金不太合理,柳随年坚持认为,这个标准既适用于证券投资基金,也适用于产业、风险投资基金。如果做不到这一点,专家理财、组合投资、风险分散的优势无从体现。

  他还对有些机构投资者操纵市场、内幕交易、基金管理收费偏高等提出了质疑和批评。

  (三)

  基金定义难产

  “投资基金”在美国称共同基金,在英国称单位信托,在日本称证券投资信托。

  事实上,直到现在,我国的《证券投资基金法》里也没有对“证券投资基金”下定义,而仅仅是对其主要法律特征予以描述。

  在起草投资基金法的过程中,对于基金的定义有好几种。如“投资方式”、“投资组织”、“资本集合体”、“投资计划”、“金融工具或产品”、“投融资制度”等。

  在2000年1月24日上交的《投资基金法(草案)》稿中写道:“投资基金是指多个投资人共同出资,根据特定投资目的依法设立,由专门的管理人管理、托管人托管,按照投资组合原理运作,投资人共享收益、共担风险的一种‘投资方式’。”

  同年8月,由全国人大财经委向全国人大常委会提交的基金法草案一审稿中,将证券投资基金定义为“通过发售基金份额募集资金形成独立的基金资财产,由基金管理人管理、托管人托管,以资产组合方式进行证券投资,基金份额持有人按其所持份额享受收益和承担风险的‘投资组织’”。

  一个月后,这个定义改为,由专业机构根据特定投资目的,向公众或特定对象募集资金,实行分工和专业化管理的“组合资产”。

  还有的专家将基金定义为“资本集合体”、“金融工具”、“投融资制度”等。

  立法过程中,不管采取哪个概念,都会有相反的意见,谁也说服不了谁。为了避免不必要的争论,推出基金法早日出台,起草小组最终决定取消对基金的定义。

  在整个起草过程中,类似钻牛角尖的争论,很多很多。现在回想起来,要共同完成一个事业或事情,在一定的时候需要重视和坚持自己的意见,但在很多时候,需要的是相互尊重、理解和提让。如果都在固执己见,没有丝毫的相互妥协,那什么事业和事情也都很难顺利做成。