郭晋晖

　　审计署上周五向外公布了全国范围内抽取的54个县财政性资金的审计结果。审计中发现，非税收入占到县级财政性收入的六成，上级转移支付也并不能有效缓解县级财政支出所面临的压力。

　　这是审计署对基层政府所进行的又一次大规模财政审计，下一步审计署还将继续加强财政审计的力度。

　　6月7日，审计署审计长刘家义邀请包括贾康、高培勇、叶青、李炜光等在内的11位国内知名的财政学专家举行财政审计座谈会，在专家层面征收意见进一步加强财政审计工作。

　　全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青对《第一财经日报》表示，与会专家就审计内容、审计方式等提出了一些建议，还建议将财政审计的重点放在土地财政、国有资本、政府性基金等方面。

　　叶青表示，现在全国财政收入已经达到10万亿，审计署有责任监督政府有效使用这么一大笔钱。作为长期关注“三公”经费公开的人大代表，叶青还建议，审计署应该尽快对“三公”经费进行审计，给全国人民一个准确的“三公”账本。

　　非税收入占比过高

　　2011年11月至2012年3月，审计署组织对18个省的54个县(市、区、旗，以下统称县，财力状况好中差各约占三分之一)财政性资金进行了审计调查，重点调查了财力保障状况。

　　6月8日，审计署2012年第26号公告发布了对这54个县的审计结果。结果显示，近年来在县级政府收入稳步增长和上级转移支付力度不断加强的双重因素作用之下，县级财政保障能力逐步增强。

　　然而审计报告也直言不讳地指出了县级财政中存在的问题，其中最突出的是县级财政性收入结构不尽合理，当前县级政府的独享税种(如契税等)税源较为分散，县级财政性收入中非税收入占比相对较高。

　　审计结果称，2011年，54个县实现的财政性收入中，非税收入占60.45%，非税收入占比超过税收收入20.90个百分点。

　　天津财经大学财政学科首席教授李炜光对本报记者表示，非税收入过高说明地方税制建设存在问题，地方税缺乏来源，地方政府为了维持机构的运转，必然会通过税收之外的渠道来增加财政收入。

　　按照现行的财政体制，收入稳定且规模较大的税种一般由省与市县按比例分享，而收入较少的税种一般由市县独享：主要是城建税、房产税、车船使用和牌照税、耕地占用税、印花税、契税、土地增值税等等。

　　分税制之后，财权和财力都向上级政府集中，县级政府留下这些税源收入规模比较小，不足以负担它们所承担事权所需的支出，因此来看，非税收入占比过高有其合理性的一面。

　　李炜光表示，与税收收入相比，非税收入的规范程度比较差，大多由地方政府自己来决定征收量，随意性很强，也更容易加重企业的负担。

　　纳入财政预算中的非税收入相对还算规范的，最受人诟病的是游离于财政之外的政府各部门的收费、集资和摊派，而且越到基层政府，这种行为就越缺乏约束，有统计显示，近几年中央公布许可收费的项目只有130多种，而地方上执行的收费项目多达 1000多项。

　　转移支付效率不高

　　审计结果称，2011年，54个县公共财政支出中，有49.39%来自于上级转移支付，其中中西部45个县的这一比例达61.66%。

　　这也就意味着，这些县每花一块钱，就有六毛是来自转移支付，更为关键的是，上级政府的转移支付以规定用途的居多，地方政府并不能根据自身的财力缺口来统筹安排使用。

　　54个县2011年收到上级转移支付738.18亿元，其中专项转移支付占50.78%，加上一般性转移支付中有规定用途的资金，共计有68.4%的转移支付是有明确用途的。

　　这导致的结果就是，虽然转移支付规模越来越大，但地方财政仍然面临较大的支出缺口。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，财力过度向上级政府集中，转移支付规模过大会影响地方的积极性，尤其是专项转移支付规模过大，实际上在一定程度上导致了地方财政自主性减弱。

　　近年来政府出台了一系列缓解县乡财政困难的举措，2011年，中央财政在2005年实施“三奖一补”、产粮大县补助等措施的基础上，建立了县级基本财力保障奖补机制，安排缓解县乡困难的各类奖补资金达1569.68亿元，是2005年的3.62倍。

　　施正文称，这些举措并没有涉及中央和地方财权再划分这一核心，因此并不能从根本上解决县级财政支出压力过大的问题。

　　审计报告也显示，由于缺乏相关法律制度来规范各级政府的事权和支出责任，出现了上级政府下放事权，县级政府支出责任不断增加、与其自身财权不完全匹配的现象。

　　据对54个县2010年支出结构的分析，为满足国家有关农业、教育、科技等法定支出的增长要求和中央有关部门出台的达标增支政策安排的支出，是其当年公共财政支出的77.23%，留给县级政府自主安排的财力占比较小，造成县级政府部分财政性支出存在一定压力。对比东部和中西部发现，54个县中，45个中西部县的上述比例为81%，高出9个东部县约11个百分点。

　　调查还发现，由于专项转移支付资金下达晚、项目准备不充分等，截至2011年底，有43个县结转专项转移支付106.27亿元，占其当年收到专项转移支付总额的35.92%，影响预算执行效果和积极财政政策的落实。