2015年地方财政恐减万亿

　　财税改革细则待签 消费税拟为地方主要税种

　　杜丽娟

　　作为央地关系分成比例的一个重要考量因素，“营改增”的推广还剩下一年时间，根据财政部的测算，明年年底在营改增全部完成后，其减税规模将达上万亿，这意味着，2015年全国财政收入中，地方政府税收至少会有上万亿的“损失”。

　　如何弥补地方政府因为营改增带来的税收损失，成为各级政府面临的问题。在中央深改小组会议上，财税改革的主要方向是围绕“六税一法”展开，对地方政府而言，重点通过“六税”改革，特别是资源税、消费税等税种的改革，适时培养地方政府新的主体税种，成为平衡央地关系的重要手段。

　　与此同时，《深化财税体制改革总体方案》的细则，已由财政部各司局完成，正待部级领导会签。消费税有望成为地方政府收入的主要税种。

　　多位财税界人士坦言，未来地方政府主体税种培养中，央地收入格局仍将采取大体不变的原则。“主要还是避免因为收入格局改变带来的失衡，在央地收入格局不变的前提下，地方政府支出需求将更多由中央来承担。”

　　消费税弥补万亿缺口

　　“相比个税7%的税收贡献，消费税从生产环节转向零售环节的征收方式，粗略估计将产生上万亿的税收，这成为地方税收的一个来源。”国家税务总局[微博]原副局长许善达说。

　　根据他的测算，消费税从生产环节转移到零售环节，加上已在零售环节征收的车购税，总体可以抵消营改增后地方政府税收减少部分。

　　三中全会意见指出，财税改革的一个出发点就是实现减税效应，但前提是要维持中央和地方收入格局不变。“所有的改革目标都是要确保央地之间收入的稳定，然后才能谈分成比例，目前可行方案是，通过征收环节的调整，把归属中央的部分税种让渡给地方政府，在六大税种中培养一个地方主体税种，弥补地方政府税收缺口。”一位接近财政系统人士说。

　　作为中央税的一个重要组成部分，消费税的改革已经启动。

　　此前，国税总局开展了《地方税体系建设的国际经验研究——消费税纳税环节及收入归属问题》调研交流座谈会。会上，财税界人士纷纷建言，消费税税基较宽，税源丰富，在收入和地区产业结构方面具有较强的调节性，未来应培养成地方主体税种。

　　《中国经营报》记者获悉，目前对于专家层面的建议，国税总局正在进行研讨，并委托律所对税源、税基进行测算。

　　中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌也坦言，消费税收入调给地方，除了可以缓解营改增造成的地方减收现象，更主要能激发地方政府在公共医疗、教育、养老保险、医疗等方面的投资建设。

　　值得注意的是，随着财税改革逐渐深入，相应的减税规模也会增加，未来一旦营改增周期延长，其减税规模将远超万亿，地方政府的主体税种培养要体现持续性。

　　在2014新浪金麒麟论坛上，许善达也表达了相似的观点。

　　他认为，当前格局下，既要完成营改增的减税战略，又不能改变中央和地方之间各一半的收入格局。“可行的办法就是在明年年底营改增完成后，能够为地方政府提供上万亿的税收贡献，在六大税种中，消费税从生产环节到零售环节的征收变化在技术层面最易实现。”

　　此前，有消息称，房地产税也被列为地方政府的主体税种考虑范围，不过鉴于官方至今未公布上海、重庆两个试点地区经验成果，业内分析，明年年底该税种完全成为地方政府主体税种的可能性不大。

　　根据《深化财税体制改革总体方案》(下称《方案》)要求，改革主要任务有三：改进预算管理制度，深化税收制度改革，调整中央和地方政府间财政关系。在时间进度上，到2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

　　来自财政部的消息称，《方案》实施细则已由财政部各司局全部完成，正待部级领导会签。

　　中央绝对支出责任

　　一直以来，调整中央和地方政府间财政关系，被认为是上述三大改革中最困难的一项。

　　财政部财科所所长刘尚希认为，要解决央地之间的问题，首先要明确保持中央和地方收入格局大体稳定的前提，然后才能裁决中央和地方的收入划分。

　　数据显示，目前中央和地方政府财政收入占比基本是各占一半，但在支出上，央地之间却产生了不平衡，地方财政支出占了85%左右，中央支出仅为15%，差额部分通过中央转移支付来弥补，事权与财政收入的不匹配，成为央地财政关系的主要矛盾。

　　许善达提供的一组数据也说明了上述问题。他认为，目前地方财政对中央财政的依赖度过高，地反政府每花1块钱，中央财政划拨的就有4毛钱，地方政府财权被弱化。

　　在此背景下，构建新的中央和地方财政关系，需要解决的问题只有两个方向，一是中央增加对地方的财权下放，另一个则是中央承担更多的支出责任。

　　“从央地之间的收入格局看，1994年分税制改革以来，央地之间收入一直保持相对稳定的比例，增加地方政府财权占比可能性较小，唯一方案就是增加中央的支出责任。除了民生项目上，中央还要在9年义务教育、跨区域污染治理、社保基金管理等地方政府事权上，承担支出责任。”上述财税系统人士说。

　　记者了解到，1994年我国在财税体制上，实行分税制管理，自此以后，中央与地方税种按照中央税、地方税和共享税进行分税安排，分税制财政管理体制的实质是进一步把税权上收到中央。财政收入大部分集中到中央财政后，中央政府通过转移支付制度再把财政收入分配到地方去。

　　经过20多年的发展，分税制体制的弊端逐渐暴露。

　　今年6月30日召开的中共中央政治局会议，重新阐述了中央和地方政府间财政关系。会议指出，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。

　　财政部部长楼继伟对此解读是，建立事权和支出责任相适应的制度，是建立现代财政体制的重要方面。就是根据中央和地方“谁该干什么事”来定“谁掏钱”，再通过分税、转移支付机制让“钱”与“事”相匹配。

　　在其新书《中国政府间财政关系再思考》中，楼继伟提出我国中央财政收入比重总体不高，“按现有税种，中央确实没有多少余地与地方在收入分享上做太多文章”。同时，他也不同意在事权不调整的情况下增加地方征税权，“这个方向是危险的，是个分裂的体制。”