大多数在广州工作的外地人参加社会性的养老保险是从1998年开始的。根据相关规定，要在广州退休，他们必须连续参保15年，也就是说要到2013年。但目前部分参保者因为即将退休，因此不得不面临10年养老保险费白缴的窘境。
来自湖南衡阳的易承芳今年55岁，作为第一代南下打工的农民工的一员，她在广州打工已有22年，从1999年10月开始，她就在公司的安排下，统一参保了广州市的养老保险，至今已有10年。常年在外辛苦打工，易承芳从当年的青春岁月到如今的年近黄昏，头发日渐花白，眼角皱纹日增，当她把自己一生中最美好的时光都奉献给广州后，老有所养成为她最关心的话题。
明年2月，易承芳就到了55周岁的退休年龄。她心想，自己在广州连续参加了养老保险10年，明年在广州退休应该没有问题，然而她最近多方打听后却不得不面对这样一个沉重的现实：她的养老金缴费年限未满申领养老金的最低缴费年限--15年，因此自己根本无法在广州退休。这一消息有如晴天霹雳，让易承芳欲哭无泪……
改制漏洞导致老无所依
这则广州日报最近报道的新闻，引起了社会的广泛关注。易承芳的遭遇并非个案，也不是广州的特例，而是国内许多地方的越来越多临近退休的农民工在未来几年内将可能共同面临的一个关乎他们养老依靠的重大问题--如果我按规定缴纳了养老保险，但退休后却拿不到养老金，那我的老年生活将何以为靠呢?
事实上，真正让易承芳感到绝望的是，她不但无法在广州养老，也无法再自己的家乡衡阳养老。
易承芳想要为自己补缴最后5年的养老保险，已达到领取养老金的资格，但却被告知无法继续以个人身份参保，因为即将退休的她并不是广东省户籍人员。
易承芳退一步，想放弃领取养老金，而只是把自己缴纳了10年的养老金悉数提取出来，却被告知只能领回个人账户中的"小头"(缴纳基数的8%)，单位缴的"大头"(缴纳基数的20%)必须留在广州的养老保险基金中。
再退一步，易承芳想放弃在广州养老的梦想，把养老关系转移回到户籍所在地衡阳，却被衡阳社保部门告知，衡阳不认可她在广州缴纳的养老金，她如果想在衡阳领取养老金，就必须重新购买至少15年的养老保险，约需5万元。这已远远超过易承芳目前在广州养老保险账户中包括个人和单位缴纳的养老金总额。
一边是户籍所在地不认可自己已经缴纳10年的养老金，必须重新购买;一边是工作所在地不能发放养老金，而只能退回个人账户的少数养老金。这等于宣判了易承芳在养老问题上的"死刑"：过去10年缴纳的养老保险白缴了，自己退休后将没有养老金!
社保部门无所作为
明眼人都看得出，易承芳等临近退休年龄的农民工的遭遇并不合理。照常理说，我缴纳的养老金应该都是我的，如果由于制度缺陷导致当地政府无法给我提供养老保险，那就应该全额退保。另一方面，由于经济发展的需要，我国当前出现大量人户分离的情况，外出打工的农民工退休后把养老关系转到家乡也合情合理。
然而当记者拨打了12333劳动保障热线询问这一问题时，广东省和广州市接听电话的工作人员答复记者说：类似易承芳这样的外来工，的确无法在广州退休。但可以选择退保，领回个人账户内缴纳的资金和利息，或者看其户口所在地的政策，选择转移保险关系，但转移时也只能转个人账户的资金，单位账户内的，由于是统筹账户不能转。至于为什么不能退回单位缴纳的养老金时，工作人员表示这主要是防止外来工集体退保。
在衡阳市劳动和社会保障局社会养老保险处，记者得到的答复则是，能转养老保险关系，但必须重新购买十五年的养老保险。他给记者算了笔账，如果易承芳从来没在衡阳参保过，这笔钱大概在4万多元，而当地每月能领取到的退休金则在400多元。当记者表示这样算下来，那转移保险关系岂不是得不偿失了吗?工作人员却反驳："不划算?你们早就应该想过了!"
社保中断或成普遍现象
中山大学社会保障研究中心主任申曙光教授表示，目前大广州范围内参加养老保险的外来工已经达到121万人。其中，仅广州市本级统筹的就有76万人。在这过百万参保的外来工中，有多少人在不久的将来也将面临易承芳一样的尴尬境遇呢?
由于没有做过调研，申曙光无法给出答案。但他估计，随着最早一批外来工陆续达到退休年龄，类似年龄够了参保年限不够无法退休的现象，在未来的几年内会越来越多，乃至成为普遍现象。看样子，外来工的被迫退出，很可能成为广州社保部门的一笔财富。
申曙光表示，易承芳在养老保险遭遇到的困局，无疑是不符合社会保障设立时候的目标和原理的。如果她本人愿意在年满55岁后继续缴纳养老保险，广州市为什么就不允许?因此他强烈呼吁，政府部门应尽早根据现实情况出台补救措施，以弥补政策制定时的漏洞。因为这种情况并不是易承芳一个人的问题，今后会越来越多，如果不及早妥善处理，有可能会影响到社会的安定团结。
众所周知，我国的社保体系长期以来都由各地方政府自己说了算，跨地区的社保关系转移从来都是非常困难的事情。为了解我国当前农民工社保转移的症结到底在哪里，记者特地走访了上海市徐汇区社会保障中心，一位不愿意透露姓名的长期从事社保工作的负责人接待了记者。
决策失误却让民众买单
这位负责人表示，我国当前的养老保险制度的确存在很多问题。农民工参保后却无法享受养老金待遇是其中比较突出的问题。因为按规定，农民工参加养老保险缴费年限必须累计满15年以上方可退休后按月领取基本养老金。可全国各地的农民工养老保险工作，大都是在1998年开始，因此，有不少农民工在未满15年年限前，就到了退休年龄。
显然，这种现象的出现，根本原因在于我国农民工养老保险制度推行时间相对较迟，也就是说，农民工到了退休年龄却达不到参保年限，责任在于制度漏洞而非个人过错。然而问题是，明明是政府自身在制定政策时的失误，如今却要农民工自己来承担损失，这就非常不公平。社会养老保险是一项带有公益和保障性质的保险，它存在的根本目的是要保障一个人最基本的人权--老有所依。不说退休后活得多潇洒多滋润，至少退休后被保险人基本的生活需要可以得到满足。
既然当初政府部门并没有拒绝那些大龄农民工参保，这些农民工实际上也长期连续缴纳了保险费，就应该视作政府已经承担起了将来为这些人的养老"托底"的责任。"现在他们达到退休年龄了，政府凭什么以未满15年为由，拒绝给他们发放退休金呢?政府制定15年的缴费下限是为了保证收取足够多的保险资金，防止有些人投机取巧。但这些高龄农民工又不是投机取巧不愿缴纳满15年，而是到了退休年限政府不让他们缴纳了。显然责任不在农民工身上。"
但眼下广州的制度却只给这些人两条路走，要不选择退保，但只能领回个人账户中的款项，单位为他们缴的费用则要留给当地;要不将养老关系转移回老家，但要重新购买15年的养老保险。无论哪种选择，对农民工而言都是不公平。
各地政策不一引分歧
当记者问及上海如何处理这样的问题时，这位负责人表示上海的政策比广州更加人性化。像易女士这样的情况，如果出现在上海，则只需要再自己缴纳5年的养老保险金就可以在上海领取退休金了。将来退休后所获得的基本养老金和其他人一样，都是根据15年的缴费年限来计算。
这位负责人还强调说，如果你在到达法定退休年龄后，还有公司愿意为你缴纳社会保险金，那就算超过了退休年龄也依然可以缴纳，直至缴满15年。"上海的养老金很吃紧，所以这方面已经管得很松了，你愿意缴纳，当然没人会拦你，缴到62岁、63岁也没问题。"
对于户籍在上海，但缴纳社保却在外地的人来说，情况就要复杂一点。关键就在于各地养老金转出政策不尽相同。这位负责人表示："比如上海是单位缴纳缴费基数的22%，个人缴纳8%，而单位缴纳的3%充入个人账户，所以个人账户实际拥有11%，但其他地方就不一定是这样了。有的能转11%，有的只能转8%的个人账户资金。有的经济落后地区则不愿意把已经收入囊中的养老金转出去，因为和上海的养老金支付标准相比，当地标准低得多，所以当地政府会想尽办法截留养老金或者尽量降低养老金转出的比例。"
地方利益博弈是关键
眼下的养老保险基金由单位缴纳和个人缴纳两部分组成，单位占大头，个人占小头。各地的养老金转出政策一般都是：小头带走，大头留下。因此对一些经济较发达、外来农民工参保人数较多的地区来说，如果农民工退保或者转移关系，他们反而能够获得一笔意外之财--单位缴纳的养老金大头无条件地送给了当地社保基金。
中国社科院研究所研究员唐钧曾就此做过分析，2007年深圳市退保的有83万人，即使按最低工资800元计算，企业每年为每个职工缴纳的养老保险也接近1000元，即使每个退保人员平均只缴纳了一年保险，也意味着退保人员一年就把8亿多元贡献给了地方社保。这就导致越是外来人口多的发达地区，退保对地方愈加有利。
从某种角度说，这也是许多地方政府面对愈演愈烈的农民工退保现象却熟视无睹的原因所在。
外来人员退保现象严重
据统计，截至2008年底，全国参加城市养老保险的农民工为2416万人，只占在城镇就业农民工的17%，这说明大量的农民工游离在养老保险之外。而且近年来有越来越多的农民工选择退保。
近来有媒体报道，在长三角、珠三角等地的社保管理中心，每天都有外地打工人员前来退保，甚至出现退保人数比参保人数还多的现象。一份调研显示，在农民工集中的广东省，有的地区农民工退保率高达95%以上。深圳市已经参加养老保险的外来工总数大概在50万人左右，而每年退保的人数则高达12万以上，深圳宝安区沙井社保站曾出现过一天有600多名农民工排队退保的场面……造成这种局面的关键原因就是农民工异地转移难、享受待遇难。如今又出现了农民工10年参保"缴了白缴"的情况，这将进一步打击农民工参保的积极性。试想一下：参保10年到头来一无所获，谁还会继续参保呢?
特事特办灵活处理
如何才能解决这一问题呢?
福建省法律援助中心职工法律援助站律师孙瑞灼认为，对于这部分农民工，应本着特事特办的原则。或者让他们以当地户籍人员的身份，以个人缴费方式补足所差的年限，让他们在为之工作奋斗了数十年的地方退休，或者让他们将养老关系转移到户籍所在地，补足所差的年限，而不是重新购买一份新的养老保险。
从目前我国社保各自为政的实际情况看，后一种办法牵涉到各地不同的规定，因此实施难度较大，前一种办法，直接在某地方政府内进行操作，相对阻力较小。
2006年，广东作出突破，明确本省户籍人员可申请在户籍地"延长缴费"，直至达到累计缴费年限为止。若在最后参保地连续缴费满5年以上的，还可在最后参保地继续缴费。然而广东的改革只走了半步，对易女士这样的非广东户籍人士，这样的政策依然无法惠及到她。
全国统筹是出路
易女士所面临的"跨省养老保险"问题，只有从国家层面进行统筹管理协调才能最终解决。
事实上，农民工养老金"缴了白缴"的现象只是目前社保体系弊端中的一个突出问题，推而广之，要解决诸如海南省文昌市一位农民每月只能领到3元养老金这种"骇人听闻"的问题，光地方政府发力改革是无法完全解决的。归根到底只有尽快实现全国一盘棋，即社会保险的全国统筹规划，才能真正从根本上杜绝这些让人看了倍感心酸的故事。
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