在美国财政部设定的6月5日债务违约“大限日期”临近之际，美国两党27日晚终于传出一个好消息，把美国从违约的悬崖边缘往后拽了一把。

当天，美国总统拜登和众议院共和党籍议长麦卡锡分别宣布，已就联邦政府债务上限和预算达成初步一致，预计很快把有关协议文本提交国会投票。

分析认为，拜登和麦卡锡就解决债务上限危机达成原则性协议，在于意识到这一问题对美国政府信用和美元资产价值的显著冲击，因此互有妥协。不过，两位领导人如何说服国会两院盟友接受协议，依然挑战艰巨，正如舆论指出的，在拆除债务违约引信的道路上，“几乎没有犯错的余地”。

没有上限的“上限”

债务上限是美国国会为联邦政府设定的为履行已产生的支付义务而举债的最高额度，触及这条“红线”，意味着美国财政部借款授权用尽，除非国会调高债务上限，否则白宫无权继续举债。

美国国会首次引入债务上限概念，是在1917年。此前，白宫要发债借钱，国会基本照单全批，以便为第一次世界大战中的动员工作提供资金。但一战后，伴随美国政府开支愈繁，债务规模越来越大，国会于1939年设置450亿美元的政府债务上限。

应该说，美国设置债务上限的初衷是好的——可以通过权力制衡避免开支无度。这也让这项财政纪律被视为维持美国政府偿付信用和美元霸权地位的重要阀门。但在具体操作中，这一内控举措却被美国政客生生“玩坏了”，变成了没有上限的“上限”。

据美国国会相关部门统计，自二战以来，国会已经102次对债务上限进行调整，平均每9个月就要上调一次。近两届美国政府的花费尤为庞大：共和党人特朗普大推“减税”，民主党人拜登大推“基建”，军费支出只增不减，新冠疫情更是带来高昂的额外支出。迄今，美国债务“雪球”已经“滚”到31.46万亿美元，相当于每个美国人负债9.4万美元。

而在美国政治极化加剧的背景下，债务上限问题更日益沦为“党争”工具。

路透社指出，今年以来美国议员们“没有哪天不因债务上限问题争辩”。民主党人希望迅速、不附加条件地提高债务上限，共和党人则希望先显著削减政府开支再谈上限问题；民主党指认共和党有意“绑架”经济且想动美国人的社保和医保资金，共和党则指责民主党不负责任……

美国媒体形容，“债务上限僵局”已影响到美国生活的方方面面——日前，拜登无奈压缩了亚太之行，取消对巴布亚新几内亚、澳大利亚的访问，着急回国举行债务上限谈判。长期的僵局还吓坏金融市场，拖累股市，并迫使美国以创纪录的收益率发行国债。而焦虑的退休人员则为可能收不到社会保障金而制定备案……乱象之下，美国人和全世界都不安地注视着这场危险的边缘政策游戏，看它最终会如何收场。

“大限”临近，情势所需

27日晚，这场游戏终于迎来“破局时刻”。拜登与麦卡锡就债务上限问题达成原则性协议。双方谈判团队将在28日完成立法文本讨论，然后提交给美国国会两院。众议院将在5月31日进行投票。

美国有线电视新闻网（CNN）援引知情人士的说法称，原则性协议的关键条款包括以下几点：

第一，协议同意提高债务上限，并限制未来两个财年的非国防开支。其中2024财年非国防开支大致控制在当前财年水平，并在2025财年提高1%。

第二，白宫似乎在食品券领取者的工作要求方面向众院共和党谈判代表做出让步。此前，共和党方面希望对一些年龄段的食品券领取者设置相关限制，以防止援助开支过大，这一要求如今得到满足。同时，协议规定退伍军人和无家可归者将不受上述限制。

第三，协议没有对医疗补助计划做出任何改变，并阻止了共和党人所要求的对贫困家庭临时援助（TANF）计划的某些改变。

第四，协议将收回未使用的抗疫资金，调低用于国税局的资金拨付，并加快一些能源项目的许可程序。

北京大学国际关系学院教授、北京大学美国研究中心主任王勇 指出，原则性协议能够达成，最主要因素在于美国两党高层都意识到债务违约将严重动摇美国的国际信誉、削弱投资者对美国的信心，进而对美国乃至全球经济构成冲击。

王勇表示，美国属于资本密集型经济体，经济发展建立在借贷基础之上。这种经济架构意味着它需要不断引入国际资本。然而，目前美国严重的财政、贸易“双赤字”，以及债务上限危机，正不断消磨美国政府信用和美元资产价值。

而美国一旦发生债务违约，该国乃至全球经济都会产生连锁反应：一是美国借贷融资成本将被推高，或加速步入经济衰退。二是美国通胀可能更容易处于失控状态、资本逃离也会加剧，由此制约美联储的货币政策。三是美国作为全球最大经济体，其经济前景不佳也会拖累全球经济复苏。在此背景下，两党高层虽时有争斗，但都不想看到债务问题失控，力图减少负面影响。

协议能达成的另一个因素在于，两党都做出一定程度的妥协。例如，拜登和民主党领袖原本想无条件提高债务上限，将提高上限与限制未来十年支出问题“脱钩”，但最终还是因形势所迫与共和党人共商大计，将“保经济”视为首要方向。再如，共和党关于救济申领设限等主张，得到民主党人呼应。反过来，民主党也守住它们的一些立场底线，捍卫了政策成果。

复旦大学美国研究中心副主任、教授宋国友 指出，美国财政部日前把最早债务违约日期设置为6月5日，在临近“大限”之时两党高层达成原则性协议可谓情势所需。

“因为不达成的话，对美国经济、金融、货币都会产生巨大冲击。”宋国友说。目前，美国已被多家国际信用评级机构列入负面观察名单，其借贷成本也随之上升，政府利息成本已增加8000万美元。

宋国友还指出，当2024年美国总统选举季临近，无论两党在债务上限问题上多么强调自身立场的正当性，债务违约都会对它们造成负面影响。因此两党对于债务上限逼近“悬崖”时“猛踩刹车”是拥有共识的。

“但在‘走向悬崖’之前，两党都想借这一问题博弈，最大限度捞取政治资本。只是，‘舞台秀’不能演砸了，需要见势妥协。”宋国友说。

能否在国会顺利闯关？

接下来，这一妥协的产物将在美国国会闯关，命运如何？一些舆论表露出担忧的情绪。

“原则性协议在被宣布时，没有任何庆祝活动。”路透社指出，“这预示出它在国会闯关时的艰难道路。”

眼下，强硬的右翼共和党人和民主党左翼进步派均对协议流露出不满。保守的众议院自由核心小组成员、共和党众议员鲍勃·古德称，他“听说”协议将使债务增加4万亿美元。“如果这是真的，我不需要听到其他任何消息。”华盛顿自由派组织“基础合作”执行董事林赛·欧文斯则批评协议迫使削减国内项目预算，尤其是减少国税局的执法资金。

路透社称，无论众院还是参院，都可能提出这样或那样的问题，迟滞协议通过的进程。

不过，宋国友和王勇都认为，鉴于协议经过多轮谈判，各种分歧已充分显露，因此协议可谓包含两党“最大公约数”。预计接下来国会通过可能性比较高。

“国会控制着政府的钱袋子，它自然要凸显一下立法权威。保守派和进步派议员也会借机展示个人政治理念和影响力，但最终可能会出现一些跨党派投票，来锁定两党高层会商的成果。”王勇指出。

权力制衡更惊险，易失控

在王勇看来，美国债务上限问题暴露出美国经济政策的根本性、结构性问题。美国采取过度举债这一不可持续的模式，不仅令本国经济受损，也让全球经济“陪绑”，挤占了外资，消耗了资源，形成一种不公平的全球经济关系。

“美国为什么会出现这种情况？”王勇说，“第一，与美国公共政策有关。美国的财政、税收政策更多代表富裕阶层利益。就像股神巴菲特自曝的，他的交税税率甚至远低于秘书和清洁工。民主党想对富人增加征税，但受到共和党抵制。一系列制度性问题暴露得非常明显。”

“第二，美国公共债务中相当大一块是军事开支。”王勇说，“这反映出美国为维护世界霸权、维持庞大的军工复合体不断加大投入。这挤占了美国基础设施、教育、福利等开支。要从结构上解决债务上限问题，美国就必须改变穷兵黩武的做法，改变维持霸权的对外政策。”

宋国友认为，在美国政治极化氛围浓厚的背景下，美国在债务上限问题上的权力制衡制度越来越惊险，越来越失控。“美国历史上反复上演的国内事件，今后可能演变为全球性重大危机，这是我们需要注意的。”