社论:两岸经贸协商不能只靠默契与善意

作者:佚名  文章来源:台湾联合报   更新时间:2010/8/3 21:19:50  

  (联合早报网讯)台湾联合报报道,两岸航权协商最近发生新增航点出现认知落差的争议,各界对航权的计算也有颇多讨论;见微知著,我们由此看到一些台湾在两岸经贸协商中结构性的问题,值得政府重视,并寻求妥善解决的方案,以面对很快就会到来的后续协商。

  这次事件的一个关键,在于台湾方谈判代表将未条文化的“默契”,当做是协议事项,而让外界对航班安排产生错误的认知。这种将“默契”当“协议”的错误也好,失误也罢,相信在与其他国家洽签的航权协定中很少出现。究其原因,一是我方代表在事前分析双方立场时,可能对陆方的让利说有着不切实际的期待,进而将陆方在谈判桌上的讨论,一律以善意、让利的方式解读。殊不知,即使中国大陆真有所谓让利的意向,其自始至终都是一种大方向、大原则的宣示,藉为双方无法化解歧见时的处理方针;但如同国际间的经贸谈判,整体原则却未必能落实在每一个议题的具体协商中。

  特别是随着中国大陆近年的经济体制与结构改变,产业利益与意见在经贸政策中愈来愈受重视。大陆航空市场近年竞争激烈,各高铁路段陆续通车后尤然;而航权谈判涉及航空公司甚至航空站间的利益分配,其经营者若非中央权贵,也是地方大员,在谈判后出现对台让利说局部退缩,转而加重考量大陆地方与产业利益的结果,并不难理解。也因此,以让利这种原则性的宣示做为个别议题技术谈判的立场研判基础,必然存在着一定的误判风险。

  其次,台湾谈判代表的政治敏感度亦显不足。这次事件的另一个争议点,是陆方将新航线以人为方式导引至福州、厦门等市场需求较低的城市;这些城市,正是大陆近年大力推动所谓海西区的核心城市。我们无意猜测陆方的海西专属航班安排是否属于海西区整体布局的一部分,但对于海西区议题纳入两岸经贸协商范围,我方过去基于对等性等考量,一直有所保留,至少整体立场尚未形成。例如在两岸经济协议(ECFA)中,台湾便极力避免在经济合作事项上,出现可能被解读为区域合作的内容。但从航权谈判事件可知,陆方将海西区纳入协商议题的目标,并不限于ECFA协商。我方谈判代表若是在充分认知海西议题的敏感性下,接受陆方提出的承诺,或许意味着政府立场的调整与弹性;但若是因为欠缺此一认知,或因政府本身对海西区的立场不清所致,就是一个结构性问题,需要整顿修正。

  另外,这件事也凸显出强化法律专业人才参与经贸协商的必要性。这次航权协商是否有法律专家参与,外界不得而知;但由结果论断,法律专家即使有参与,在过程中不是未发挥功能,就是意见未受重视。两岸经贸协商目前进展固然尚称顺利,但在先易后难的架构下,未来将会愈来愈复杂,牵扯的利益与利害关系人范围也将加深加大,锱铢必较、字字斟酌的情形,势将不可避免。确实,两岸经贸协商是我们少数可以用母语拟订条文的场合,但即使能以中文书写,并不意味着了解其法律意涵。此外,法律意见往往是采未雨绸缪的观点,防弊重于兴利,因而在协商气氛良好、默契十足之际,法律意见的坚持,很容易被当成搅局者;但此次航权谈判事件,凸显了强化法律专业的重要性。

  未来数月内,除将重开航权谈判,ECFA生效后半年内还须启动投资保障、货品贸易、服务业贸易及争端解决等四大协商,两岸经济合作委员会也将开始运作;但航权谈判争议凸显了各部会的准备程度似乎有落差。基此,政府应尽速归纳过去协商经验,制作教战手册,并修正上述的结构性问题,统合各部会的谈判立场与协商能量,才不会把好事谈成憾事。

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