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两会特稿:中国金融监管迈向“双峰模式”

2018/3/19 15:15:03  文章来源:联合早报  作者:杨丹旭
文章简介:全球金融危机后国际上流行起来的“双峰监管”,随着本次全国两会(人大、政协年会)通过了国务院机构改革方案,也走入了中国的金融监管领域。简而言之,央行主攻审慎监管,银行保险监督管理委员会负责行为监管,这与英国在2008年全球金融危机之后采

  全球金融危机后国际上流行起来的“双峰监管”,随着本次全国两会(人大、政协年会)通过了国务院机构改革方案,也走入了中国的金融监管领域。

  人大会议上星期六(17日)通过的国务院机构改革方案,宣告中国新金融监管框架“一委一行两会”即将成形。

  其中,作为统筹协调重大问题的国务院金融稳定发展委员会(金稳委)已在去年11月正式成立;而在这次国务院机构全面改革后,央行的职能也将调整,未来将在金融监管中扮演更超然的角色,除了原有的宏观金融调控和货币政策的制定以外,央行还将纳入拟定银行业和保险业重要法规和审慎监管制度的职能,肩负防范系统性风险的重任。

  原来的银监会和保监会则合并组建成银行保险监督管理委员会,未来不再负责拟定宏观决策与法规,而侧重在具体的行为监管,包括负责微观审慎监管、市场监督、投资者保护等。

  简而言之,央行主攻审慎监管,银行保险监督管理委员会负责行为监管,这与英国在2008年全球金融危机之后采取的“双峰监管”高度相似。

分析:央行将主导金融业发展和稳定方针

  中原银行首席经济学家王军向《联合早报》分析,本次改革动作强化了央行的宏观审慎监管职能,由此可见,未来整个金融业的发展和稳定方针,以及顶层设计都将由央行负责。

  其实,中国高层去年7月召开全国金融工作会议时,这个方向已大致明确。会议当时决定成立金稳委,除了金稳委主任由时任国务院副总理马凯担任,官方至今对该委员会具体组成和职能的信息披露并不多。不过,金稳委办公室设在人民银行,这本身就凸显央行在金融监管架构中的地位。

  当然,央行未来在金融监管中的作用有多大,也取决于国务院机构改革后新一任央行行长的个人影响力,以及他在体制内的话语权。这个人选谁属,高层早已心中有数,人大将在今早的全体会议中决定国务院各部委领导,央行新掌门人届时将会揭盅。

“权力分离”是双峰监管一大优势

  另一方面,此轮金融监管机构改革也体现“权力分离”的思路,这也是“双峰监管”的一大优势。

  新加坡国立大学李光耀公共政策学院教授陈抗向《联合早报》解读,原本属于银监会和保监会的立法和审慎规则制定职能转移到央行后,相当于把立法权和执行权剥离开来。

  他认为,这能在金融监管体系中形成内部制衡,以解决立法者同时负责执法可能导致的“部门利益法制化”问题。

  也有分析指出,打破部门利益是官方打击金融腐败的重要一步棋。在过去的监管架构下,监管法规由“三会”(银监会、保监会、证监会)制定,这些机构同时负责具体的监管工作,相当于给选择性监管开了后门,为金融领域的“猫鼠一家”提供温床。

  外界盛传,2015年中国发生严重股灾,国务院总理李克强曾在一次内部会议中怒斥官僚系统内的“内鬼”,官方也因这场股灾下定决心整顿金融监管系统。

转向混业监管以预防金融风险

  去年4月,中纪委宣布保监会原主席项俊波涉嫌严重违纪接受调查的当天,中国政府网公布李克强在一次国务院廉政工作会议上的讲话内容。他强调要“严厉打击银行违规授信、证券市场内幕交易和利益输送、保险公司套取费用等违法违规行为,对个别监管人员和公司高管监守自盗、与金融大鳄内外勾结等非法行为,必须依法严厉惩处、以儆效尤”。

  银河证券前首席经济学家左小蕾接受本报采访时说,相对于“三会”,央行无须直接同被监管机构打交道,也不容易被金融机构、保险公司等被监管机构的利益左右,这有利于央行从更独立和超脱的角度,制定金融监管法规和制度。

  本次金融监管机构改革的另一方向是从行业监管转向功能监管、从分业监管走向混业监管。

  近年来金融业混业经营的趋势,让缺乏协调的监管工作面对重重困难。在此之上,新发展起来的p2p等互联网金融则落入无人监管的夹缝,暴露出分业监管的“短板”,给金融领域带来巨大风险。

  左小蕾举例说,保险业这几年发展出大量高风险的投资产品,实际上与银行的理财产品高度重合,保险公司逐步演变成影子银行,“这种扭曲的市场如果不及时纠正,可能越走越远”。

  她认为,此次合并银监会和保监会,将能堵住监管漏洞,防止金融机构从监管空白中套利。

  但左小蕾不讳言,除了从机构设置上完善监管架构,中国的金融监管更需要从“事中事后”监管走向“事前”监管,降低新金融行为可能给市场带来的风险。

  楼继伟:银保合并因有相近性 证监会性质不同

  这一轮国务院机构改革,将“一行三会”改为“一行两会”,证监会独善其身,未被合并。

  对此,全国政协委员、全国社保基金理事会会长楼继伟在两会期间解释,在资本充足率、偿付能力以及自身风险匹配能力上,保险银行有相似性,而证监会管的是信息披露真实性,特别是管欺诈,属于投资消费者保护范畴,它对证券公司没有资本金要求。因此,银保合并有相近性,证监会不一样。

混业经营是大势所趋 金融业界限将更加模糊

  另有分析认为,在中国企业杠杆率上升和地方政府债务高企的情况下,官方有意发挥股市作用,增加直接融资。这次改革让证监会独立存在,正反映了官方对证券市场未来在中国经济中扮演的作用给予厚望。

  不过,王军指出,此次金融监管机构改革恐怕不是终极版本。他接受《联合早报》采访时说:“未来金融业混业经营是大势所趋,传统界限将越来越模糊,监管机构也要不断适应变化,监管格局必定会继续变动和完善。”

  (记者是《联合早报》上海特派员)

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