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上海法官嫖娼案背后:同级党委掌握纪检官员命运

2013-10-14 20:56:20  文章来源:新京报  作者:佚名
核心提示:长期关注反腐问题的专家李永忠总结说,“统一直管”后的纪检派驻机构,是“半同体、半异体监督”。以湖北房县、孝昌县为例,“纪工委巡视监督”模式也是撤销原有的县直单位的派驻纪检组,代之以4个纪工委监察分局,也是划片监督各县直单位。

  国庆前夕,中共中央巡视组陆续公布了本轮巡视发现的问题。10个巡视点中,国家机关单位有4个,结果3个点(中储粮、水利部、中国出版集团)被发现的问题与纪检体制有关,存在“纪检监察力量薄弱”、“基层腐败案件多发”等问题。

  今年8月,针对上海高院纪检组副组长、监察室副主任倪政文嫖娼事件,有学者提出,法院纪检监察人员本应是代表所在地的纪委,监督被派驻单位的违法违纪问题,结果反而伙同被监督单位人员违法违纪。

  事实上,为让纪检派驻机构起到应有的作用,破解“同体监督”难题,2004年,中纪委将派驻机构的管理方式,由“双重领导”改为“统一管理,直接领导”。这被视为纪检监察体制的转折点。到今年,这项改革已推行了9年。但专家学者们认为,改革的初衷并没有达到。“派驻机构依然是‘同体监督’,没有实质性改变。”有多年反腐败研究经验的北京航空航天大学教授任建明说。专家们寄希望于新一轮纪检体制改革。

  今年8月27日,中央政治局召开会议决定十八届三中全会议程时指出,“要改革党的纪律检查体制,加强反腐败工作体制机制创新,完善纪委派驻机构统一管理,改进中央和省区市巡视制度。”

  曾在江西某市一国企担任纪委书记多年的王扬(化名),虽然已经调离了纪检系统,但他也注意到了中央政治局会议再提纪检体制改革的消息,“期待新一轮改革,能真正激活派驻机构”。

  【焦点1 成效】

  纪委派驻监督成效如何?

  “统一直管”后工资、福利仍在派驻单位领取,受其制约难以监督

  2004年,从国家部委开始,纪检体制进行“统一直管”改革,2006年覆盖到省级地区,目前正在向县市延伸。其最大突破,是从原来的受同级党委、上级纪委“双重领导”,改为由“上一级纪委统一管理,直接领导”。

  以中纪委驻国家单位的纪检组为例,改革后,纪检监察人员的编制收归中纪委和监察部,统一管理。但工资和福利待遇,仍在派驻单位领取。

  “2004年改革后也没多大变化。”曾在江西某市一国企担任纪委书记多年的王扬(化名)说,“这9年,破获了那么多贪腐大案,有几起是同级党委举报的?”

  不完全统计,近9年来,中纪委派驻的国家单位,发生了不下20起部级高官贪腐案件,如国家统计局原局长邱晓华案、原国家食品药品监督管理局局长郑筱萸案、发改委原副主任刘铁男案、国家开发银行原副行长王益案、国资委主任蒋洁敏案、原铁道部部长刘志军案……

  据媒体报道,郑筱萸案发生后,中纪委一位官员在一次内部会议上“发火”,“在这些腐败面前,我们的纪检人员到哪去了?”

  王扬说,改革前,表面上是“双重领导”,实质是同级党委主导,“因为人权、财权、物权,都在同级党委手中。同级党委掌握了政治生命和工资待遇,纪检干部怎么去监督?就算不监督同级党委,向下监督,也没准因为牵涉到上面的人,受到干扰”。

  改革后,上级纪委虽然收回了编制和人事任免权,但物权、财权仍然在同级党委手中,而且,纪委书记、纪检组长仍是同级党委成员,仍归同级党委领导,“所以说,改革后还是事实上的同级党委领导”。

  长期关注反腐问题的专家李永忠总结说,“统一直管”后的纪检派驻机构,是“半同体、半异体监督”。而纪检机构真正发挥监督作用,必须采用类似于中央巡视制度这样的“异体监督”模式,监督者不受被监督者领导。

  湖南省纪委预防腐败室副主任陆群对记者说,多年纪检工作经历,他最大的困惑就是监督作用发挥不够,“‘同体监督’的问题不解决、不改革,没法监督”。

  【焦点2 尝试】

  各地政策创新有何突破?

  多地尝试“大纪检组”和“纪工委巡视监督”,人、财、物脱离派驻单位

  陆群说,对比国家部委和省级地区,一些地方的“统一直管”改革,“更为大胆,更有突破”。

  “统一直管”改革,最早开始于四川宜宾市南溪区。2007年11月,南溪区还是南溪县,一举撤销了全部15个乡镇纪委,设立了4个受县委、县纪委直接领导的“片区纪委”,“分片包干”全县乡镇。“片区纪委”不受乡镇党委领导。

  这一改革模式因破解了纪委受制于同级党委的“同体监督”难题,实现了基层纪委垂直领导,一度成为全国学习的“样板”。但因不符合《党章》规定,乡镇纪委应当在乡镇党委和县级纪委双重领导下,去年被叫停,所撤的乡镇纪委现已全部恢复。

  但同类的改革,仍在多个省份继续,形成了“大纪检组”和“纪工委巡视监督”两种模式。

  以三门峡市为例,“大纪检组”模式撤销原有的“一对一”派驻纪检组,成立了10个大纪检组,分片负责全市63个设党组的部门。

  以湖北房县、孝昌县为例,“纪工委巡视监督”模式也是撤销原有的县直单位的派驻纪检组,代之以4个纪工委监察分局,也是划片监督各县直单位。

  跟南溪模式相同,两种模式都实现了县纪委垂直领导,而且人、财、物也就是工资、福利待遇,都由县纪委承担。

  “从2009年改革到现在,3年来,纪工委监察分局查处案件数量是改革前3年总数的3倍。”孝昌县纪委分管派驻机构的负责人对记者说,最大变化就是“大家都知道纪委动真格的,工作好开展了,派出机构的话语权也大了”。

  房县也于2009年启动了“纪工委巡视监督”。该县纪委相关负责人说,“统一直管”使党和政府的公信力在提升。

  湖南也推行了类似于房县、孝昌县的“纪工委监察局巡查模式”改革。“总体上效果不错。”陆群说,“但面临两个问题,一是纪检监察干部队伍急剧扩大,另一个就是对派驻人员的监督成了新的难题”。

  任建明认为,地方“大纪检组”模式和“纪工委监察局巡查模式”只撼动了“冰山一角”,县纪委只可向下行使监督权,并不能监督同级县委,没有真正形成“异体监督”。

  【焦点3 路径】

  纪检体制改革路在何方?

  有学者提出设立“大部制”、“垂直管理”,实现“异体监督”

  今年8月27日的中央政治局会议提出,“要改革党的纪律检查体制,完善纪委派驻机构统一管理”。

  任建明认为,“上一次提到纪检体制改革,还是十六大,随后启动的就是‘统一直管’改革。这次再提纪检体制改革,希望有实质突破。”

  他表示,纪检体制现在需要解决的是能不能彻底破解“同体监督”?能不能整合,把分布在全国党政机关5万多个反腐机构整合到一起?

  不少专家学者,包括一些纪检体制内人员都持有跟任建明相同的想法,呼吁纪检体制“大部制”改革,设立类似“国家反腐委”的纪检机构,整合纪检力量。

  今年6月,中央党校机关报《学习时报》发表中纪委驻国家粮食局纪检组长、党组成员赵中权的署名文章《反腐败要走法治化道路》,其中提出:根据我国反腐败的需要,可以考虑对现有分散在纪检监察机关(预防腐败局)、检察机关(反贪污贿赂局)等反腐败专门机构进行整合,建立“国家反腐败委员会”,作为反腐败相对独立的专门机构。

  曾多次参加中纪委专家座谈会的中国政法大学副校长马怀德说,下一步纪检体制该如何改,“大部制”改革是学界提出的方案之一。此外,还有两个方案,像海关、税务一般垂直管理;上提一格,由上一级纪委监督下一级政府。

  陆群认为,“改革的方向,应是加强和改进纪委对同级党委及其领导班子成员的监督,这是《党章》赋予纪委的权利。如果出台制度,应该具体规定纪委该怎么样监督一把手和同级党委,具体监督什么?监督程序怎样?如何保障?这样就能破解‘同体监督’难题”。

 

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