6月26日，预算法修正案草案提请全国人大常委会会议二审。二审稿删除了一审稿中关于地方政府举债的规定，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。
尽管预算法至今未对地方政府举债打开“绿灯”，但多年来我国地方政府大力进行投融资扩张，欠下了逾10万亿元的债务。
形势着实令人纠结。一方面，10万亿地方债压顶，给地方政府造成了极大的偿债压力，不放开地方政府举债意味着继续堵塞出口通道；另一方面，鉴于10万亿地方债带来的问题和潜在风险不容忽视，一旦从法律层面正式放行地方政府举债，很可能引发地方债再度膨胀，从而埋下更多的风险隐患。
分析人士认为，当务之急，需要制定地方政府资产负债表，确立地方政府负债上限；同时建立地方政府债务管理体系和风险预警机制，防止地方债风险的进一步蔓延。只有在这样的前提下，才能确保地方债存量的逐步消化，并且将新增债务维持在可控范围内。
风险隐忧与软着陆
去年6月，国家审计署公布，截至2010年末，全国地方政府性债务余额10.72万亿元，其中，政府负有偿还责任的债务6.71万亿元，占62.62%。从借款来源来看，2010年底地方政府性债务余额中银行贷款为8.47万亿元，占比79.01%。
尽管如此，业内人士普遍认为，与欧美国家相比，我国地方政府资产负债状况依然相对较好，整体上并不存在系统性风险。
“目前中国地方政府负债总水平并不高，大多数地方政府负债都比较低，还是有很多发债空间。”中诚信集团创始人、董事长毛振华近日在接受《第一财经日报》记者专访时表示，在中国，地方政府实际上是非常重要的经济行为主体，它们有自己的投融资体系，是一个相对比较好的负债主体，具有良好的信用条件。
毛振华指出，尤为重要的是，中国地方政府除了项目本身，还具有一些本身可以变现的经营性资产，如国有企业，这是大多数国家的地方政府所没有的。这些资产在一定情况下可以作为偿债准备。
在国家开发银行资金局交易主管翟晨曦看来，中国地方政府融资平台的债务危机本质上不是偿付能力不足的问题，而是经济刺激后宏观调控、加强监管引发的流动性危机和信用危机。如果采劝慢慢来”的管理策略，地方债不会出现大范围违约。
不过，审计署报告同时披露，大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督；市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。
东方证券研究所所长梁宇峰在去年的一份研究报告中指出，从负债规模、偿债保证以及风险类型三个方面看，我国地方政府负债水平总体可控，发生系统性风险的可能性不大；但不排除某些区域和行业的偿债风险较大，随着偿债高峰的到来将会受到一定冲击。
2010年以来，随着地方债风险逐渐浮出水面，监管部门开始着手化解风险。当年6月，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理，正式拉开了地方债清理整顿的序幕。
由于平台贷是地方债的主体部分，银监会组织开展的整改工作尤其引人注目。据银监会年报披露，2010年，银监会组织金融机构全面开展平台贷款“解包还原”和“六项清查”，努力降低风险敞口；2011年，在“降旧控新”的思路下，银监会重点推动风险控制和缓释，使平台贷款风险积累势头基本得到控制。
其结果是，我国地方债余额在2011年基本实现零增长，初步达到存量缓释与增量控制的目标。
华泰联合证券今年3月分析称，去年地方债务与地方本级财政收入总体恢复至同速增长状态，地方政府财务杠杆率在2011年内加速下降至90%以下的历史安全区间，因此地方债务风险已经基本实现“软着陆”。
相形之下，上海证券首席宏观分析师胡月晓近期指出，如果土地出让金的下降趋势延续，2012年后地方政府债务还款压力将成倍放大，总体上每年政府筹资缺口将达1万亿左右；加上保障房建设资金的集中偿付，届时地方政府债务危机爆发的风险将极大上升。
审计署报告显示，2010年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。
财税、行政体制是根源
“地方债的问题，根源还是在财税体制和行政体制上，如果不解决，此类问题会不断出现。”一位金融研究人士告诉记者，在体制问题无法解决的前提下，地方债的存在难以避免。关键在于，如何规范地方政府负债行为，促进其阳光融资，合理防范风险。
毛振华向本报记者表示：“当前迫切需要科学把握地方政府的负债条件和规模，核定地方政府的债务线，即通过制定地方政府资产负债表，确定地方政府合理的负债水平。”
发改委财政金融司司长徐林此前亦指出，当前最需要做的是尽快建立政府性债务的监测体系和风险控制标准，并对政府性债务实行余额管理，使地方政府的债务融资规模控制在安全范围内。
“短期来看，现行的中央与地方财政体制难以有重大改变，化解地方政府融资平台债务风险只能在现行框架下逐步进行与突破。”对此，梁宇峰提出了三大建议：一是加快资源税、房产税改革的推进力度，增强地方财政对于地方债务的保护程度；二是加快市政债的试点，改变地方政府债务以银行信贷为主的局面；三是建立健全地方融资平台的统计体系，针对不同类型融资平台实行不同的政策。
在财政部财科所所长贾康看来，要保持地方融资平台的健康持续发展，关键还是要建设地方阳光融资制度。首先应“开前门”，结合预算法修订积极推行阳光融资，接受公众监督；其次要“治存量”，要逐渐将10.7万亿元地方债务消化干净；此外还要“关后门，修围墙”，严控新增地方债务，规避风险。
在《城投债——中国式市政债券》一书中，鹏元资信评估公司副总裁周沅帆提出，应当将城投债规范发展成为符合中国国情的市政债券，并建议地方政府通过资产证券化或者集合发债等市朝手段进行融资。
“在目前预算约束软化的背景下，地方政府缺乏财政自律，追求GDP考核的政绩需求，自然会催生其很强的融资与投资冲动。加上地方政府的行政权力过大，其对当地经济和金融的影响力也很强。”上述金融研究人士提醒，“如果政府主导型经济增长模式的制度环境不发生变革，未来平台贷款风险很可能还会再次发酵。”(第一财经日报)
|网站首页|财经金融|银行|股票|基金|保险|期货|股评|港股|美股|外汇|债券|黄金|理财|信托|房产|汽车|
|