21世纪经济报道记者 李玉敏 北京报道

近年来，金融监管部门高度重视中小金融机构的公司治理工作，并把银行、保险、信托等机构的股东股权乱象治理，作为防范化解金融风险的“牛鼻子”来抓。12月26日，国家金融监管总局股份城商司刊文表示，加强股东股权穿透式监管，依法清退问题股东，推动完善银行公司治理。

原银保监会数据显示，2020年至2022年，已清退违法违规股东3600多个，转出违规股权270亿股。就股东清理中的法律问题和需要厘清的公权力以及权利的边界等问题，21世纪经济报道旗下南方财经法律研究院举办了“金融机构股东清理的市场化法治化探索闭门研讨会”，邀请专家学者和业界精英共同探讨了相关议题。

增资权是否应该受限？

近期，媒体报道称，长安国际信托宣布获地方国资西安财金投资管理有限公司入股，注册资本增加 20 亿元，该公司第一大股东变更为西安财金。与此同时，长安信托此前的3家股东（上海淳大、上海证大、上海随道）却提出“抗议”，称自身增资权利被剥夺。

上海淳大方面发布的信息显示，2022年12月2日，陕西监管局下发《金融监管提示书》，责令长安信托以自有资金完成非标资金池和非标资产清理工作，并立即致函各股东单位启动恢复计划，增资不少于20亿元。12月11日，上海证大、上海淳大、上海随道公司回复《关于变更注册资本事宜的回函》明确表示愿意承担增资义务。2023年1月13日，长安信托第一次临时股东大会通过《关于公司增加注册资本的议案》，由西投控股、淳大、证大、随道和西安高新5家公司增资，增资完成后总体比例保持不变。

上海淳大称，2023年6月14日，陕西监管局下发《监管强制措施决定书》，限制民营股东参与长安信托经营管理的相关权利，包括股东大会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权、增资权。相隔一天后，西投控股召集临时股东大会，废除了长安信托2023年第一次临时股东大会决议，引进西安财金公司增资20亿元的方案，稀释了民营股东的股份，也剥夺了民企股东的增资权。

在研讨会上，由与会专家表示，《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》也提到，银保监会及其派出机构依法责令银行保险机构补充资本时，如银行保险机构无法通过增资以外的方式补充资本，大股东应当履行资本补充义务，不具备资本补充能力或不参与增资的，不得阻碍其他股东或投资人采取合理方案增资。

北京华允律师事务所创始人李毅律师认为，“长安信托民营股东增资权被剥夺的间接原因是监管机构以民营股东存在整改事项为由，决定限制其系列权利，包括增资权；直接原因则是，长安信托其他股东借机重新构建了公司治理结构，包括变更控股股东、公司法定代表人等。”

“监管机构限制民营股东增资权超出了法律规定的范围。”李毅直言。她表示，根据《银行业监督管理法》第三十七条之规定，银行业金融机构违反审慎经营规则的，可以区别情形，采取“责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利”的措施。《信托公司股权管理暂行办法》作为部门规章对上述规定做了进一步细化，其中，第六十六条规定限制有关股东的权利指可以限制信托公司股东参与经营管理的相关权利，包括股东大会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等。上述规定非常明确，即使发生违反审慎经营规则的，其限制的股东权利仅为“股东参与管理的相关权利”；且“增资权”未在部门规章具体列举的可限制权利中。

兰台律师事务所高级合伙人何欢也同意，金融行政监管机构无权限制股东的 “增资权”；监管机构的行政监管措施依法只能暂时性限制股东参与经营管理的权利，而非对受限股东的股东身份的剥夺，受限股东的股东权益仍应受到法律保护。

“无论是金融机构还是其他市场主体，只要是以“公司”形式出现的，其首先要遵循《公司法》作为其基本法。”何欢表示。其次，在民商事领域及诉讼中，个别股东以股东会决议的形式或者以修改公司章程的方式，限制股东基本权利的，例如优先购买权、增资、减资权、股权转让权等亦是无效的。

中国社会科学院法学研究所商法研究室副主任赵磊研究员指出，“金融监管的问题，不是简单的《公司法》的问题。监管的规范性文件无法和《公司法》平起平坐，但又是金融类公司在运行中的重要依据，甚至比一些普通法律效力还高。我经常开一句玩笑话，效力层次越低的法律文件，它的效率反而越高。在立法层次上，这些较低的部门规章、通知、办法，有时在监管中起到很大的作用。”

赵磊研究员还提出，当前仍然需要注意一个倾向就是“监管司法化、司法监管化”。他认为，宏观政策与行业发展方向是非常重要的，但不能在个案中过多地关注宏观政策，人民法院应当重视个案的裁判公正。“试图通过个案的裁判来达到矫正整个行业的不端行为，可能会导致司法监管化。反过来，监管部门也不要做一个裁判者，特别是不能就个例的问题简单表态。”赵磊谈到。

厘清公权力和私权利的边界

“《民法典》时代，是权利的时代。在金融监管过程中，如何审慎处理公权力和私权利的边界，值得研究和关注。”山西师范大学李志刚教授从金融机构股东清理的三维视角出发，探讨了金融监管法、公司法与合同法的交叉与边界，并对权力/权利的来源与边界进行分析。

从金融监管法的视角出发，李志刚强调了公权力，特别是行政处罚的合法性问题。他表示，“当行政机关做出的行政行为对金融机构的股东做出限制的时候，其权力来源是什么？是法律、行政法规，部门规章，抑或是效力层级更低的规范性文件？如果没有上位法依据，能不能通过效力层级较低的规章，甚至是监管机构内设部门文件设权？是值得重点关注的问题”。同时，李志刚也特别指出，金融业具有涉众性和高度的传导性，本身蕴含着高风险，由此决定了金融监管规定的规范目的、规范强度和其他行业的监管规定、行政执法有着较大差别，这也是近年来对金融领域进行强监管的重要原因。对于金融机构的股权监管措施，他认为股权清退与罚款、限制股东行使股权，需要有明确的法律依据为前提，另外，还需要慎重考量这些执法依据的效力层级，并审慎斟酌其合法性和正当性。

中央财经大学法学院教授，博士生导师，中央财经大学预防金融证券犯罪研究所所长郭华建议，在股东清理的过程中，不同的阶段适用的法律调整以及政府干预的力度是不同的。

郭华认为，在处置的第一阶段，也就是风险出现的阶段，发现金融机构的股东违规或者是不符合要求的，这时多数还是依照《公司法》，主要是采取股东吸收损失，行政干预一般应采用责令限期改正，启动恢复计划等手段，督促股东恪守公司治理职责。如果逾期不予改正或者规避改正以及改正不能，就涉及风险的处置。当监管部门需要深度介入后，要求股东配合风险的处置，当股东不配合或者风险难处理的时候，这时就需要强制性的手段，按照《银行业监督管理法》以及依据法律制定的《股权管理暂行办法》等规章或者规范性文件，限制相关股东的权利。

郭华教授表示，在风险的各阶段处理中，应当有序化处理，而不是仅仅看效果。要考虑市场化和法治化，一般是先市场化，市场化手段解决不了再行政干预，行政干预的时候要先采取一些能够维护股东权利的方式，而不是先行剥夺。

南方财经法律研究院学术委员会主任兼首席研究员卜祥瑞认为，防范化解中小金融机构的特定金融风险，迫切需要强化金融机构股东权益的保护，迫切需要规范金融机构股东行为与金融监管行为，完善金融法制，推进金融法治建设。

对于合并、重组、接管乃至破产的金融机构而言，还涉及一个较为重要的问题，即金融机构股权退出问题。卜祥瑞建议，首先，要坚持依法处分金融机构股权。当下关于股权转让或其他退出的程序主要是来源于监管的规定和特定窗口指导政策，这些监管规定在某种程度上是填补了法律上的空白，但效力、效果等值得关注。比如某地农商行重组过程中，小股东当年以股权投资名义承接部分不良资产损失，投资额与股权数量并不匹配，而后该农商行经营出现重大问题，投资者股权价值每况愈下，待有关机构决定重组时，其股权每股价值仅被确定为几角钱，损失高达亿元，投诉与诉讼均未果。

因此，卜祥瑞建议立法及有关机关应尽快地修改《商业银行法》《保险法》《证券法》《信托法》。一方面要尽快将一些合理的、合适的监管规定上升为法律规定，另一方面也要进一步完善问题金融机构股权处置的程序，保障金融机构股权监管与处置工作有法可依。

为此，卜祥瑞还提示到，要特别注意保护金融机构中小投资者的合法权益。他认为，现在司法政策在金融机构股权交易方面，尤其是涉及到重大争议方面还缺少明确的指引，建议最高人民法院在金融审判会议纪要中明确相关问题司法裁判的价值取向，既要体现司法服务金融风险处置提供保障，也要充分保护中小投资者在金融机构中的合法权益。解决实践中金融机构的中小股东权益保护不够的问题。