6月1日起，阶梯电价将在全国范围内铺开。虽然质疑之声不绝，但电价“改革”的步伐并未因此停步。

　　对于此次实行阶梯电价的指摘，主要集中在两点：变相涨价，只涨不跌。而面对这样的电价调整，我们是否可以提出另外的疑问，比如，进行如此“改革”的真实目的是什么？它是真正的电价改革吗？如果不是，怎样的改革才是正确的取向？而这一切，和自2002年开始的电力体制改革，又有着怎样的关系？

　　电价改革之踵

　　本轮电价改革，可以追溯到2002年，是年，电力体制改革方案公布后，国家计委即组成电价改革研究小组，开始根据对国内已经开展竞价上网的试点地区的调研和对英国及北欧电力市场的考察为基础进行电价改革方案的制定。

　　当年年底，小组提交的方案即获通过，2003　年7月，电价改革的纲领性文件《电价改革方案》正式下发。

　　根据该方案，明确提出改革的近期目标为在厂网分开的基础上，建立与发电环节适度竞争相适应的上网电价机制，初步建立有利于促进电网健康发展的输配电价格机制，实现销售电价与上网电价联动，优化销售电价结构等。

　　方案同时明确了改革长期目标，即在进一步改革电力体制的基础上，将电价划分为上网电价、输电价格、配电价格和终端销售电价，发电、售电价格由市场竞争形成，输电、配电价格由政府制定。

　　然而9年过去，不仅长期目标，近期目标也未有动静。唯一的变动，仅仅来自价格调整层面。“真正的电价改革应该包括两个层面，一个是电价结构的变动，另一个是形成机制的改变。”中国经济体制改革研究会电力行业研究员胡军峰对本报记者表示。

　　目前，电价构成主要由上网电价、销售电价和购销差价构成。而按照电价改革和电改方案的目标，则是要形成上网电价、输电价格、配电价格和销售电价四部分电价构成。

　　“电价结构的变化，其实就是形成机制变化的过程，这也是电价改革的核心。”胡军峰表示，“包括电改的终极改革目标竞价上网，也是在为实现价格的市场化服务。”

　　然而事实是，输配电价由于未能实现分开，也就无法完成成本的厘清，从而无法实现电价结构的调整。按照电价改革的销售电价计算方式，销售电价将由购电成本、输配电损耗、输配电价和政府性基金确定。

　　“电改在完成厂网分开和主辅分离后，将进入深水区，即输配分开和竞价上网阶段，输配分开阶段最重要的就是搞清成本，制定独立的输配电价，为竞价上网做准备。”胡军峰表示。

　　但是，面对输配分开，多方却持不同的观点。日前，国家电网(微博)公司总经理刘振亚就首次公开表态，认为“应坚持现有输配一体化、调度和电网一体化的格局”，这也是电网企业对输配分开最为明确的发表观点。

　　与之相反的，是电监会等电改主导部门，正渐进式推进输配分开的改革。如电监会去年11月份，出台了《输配电成本监管暂行办法》，完成了对输配电成本的“立法”，进入今年后，则下发《关于开展2012年输配电成本及价格执行、电费结算情况专项检查工作的通知》，开始针对电网企业的输配电成本的合法性、真实性、准确性和完整性进行专项检查。

　　电网垄断在何处

　　其实，针对电网的不少质疑，都来自其对电价的统购包销模式。“当前电价主要是发改委等价格主管部门对上网电价和销售电价进行管制，然后由电网企业统购包销，电网是发电企业的唯一买方，也是终端用户的唯一卖方，电网企业主要是吃差价。”中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏(微博)对本报记者表示，正是这种统购包销的模式，造成了当前电力行业的价格乱象。

　　综合来看，这些乱象主要体现在三个主体方面，一个是国家层面，一个是地方层面，另一个则是电网层面。

　　国家层面，主要是价格审批中的漏洞。国家能源局可再生能源司司长王骏就曾撰文指出，“审批的主要内容是成本和利润，而各发电企业的成本、利润各异，并且都处于不断变化之中，审批出的价格自然各不相同，成本高的批给高电价，成本低的批给低电价。”但是，按照《电力法》的规定，电力价格应按照同网同质同价的原则，“往往新机组造价高就给高价，机组成本低，就给低价，这不合理，而且容易形成哄抬造价的情况。”

　　而地方层面，则是通过私设分类电价，增设峰谷电价等形式进行电价的调整。按照目录电价，主要分为居民用电、工商业用电、大工业用电和农业用电四大类，并按电压等级和地区分别核准上网电价和销售电价，而在实际操作中，有的地方则将4类扩编为5类甚至更多，通过附设的约束变相提高电价。

　　而电网方面，则主要通过电网的调度功能进行“超收”。据一位业内人士介绍，“比如发电企业在计划外的多余电量，要想上网，其上网价格就会低于该地区的标杆电价。”“再比如，某火电厂上了一套新的机组，为了保证和当地的电网能够适应，会有一个调试期，此间的电价会低于标杆电价，电网就会通过延长调试时间，从而享受更长时间的低价。”上述人士表示。

　　此外，据了解，电网企业还会通过对发电企业实行峰谷分时定价和丰枯调度变化来实现购电的“超收”。“所以说，电网的垄断不在于标杆电价制定的垄断，而在于其唯一买方和卖方的垄断。”胡军峰表示，“作为电网企业，具有先天的自然垄断属性，而是否形成了实质性的垄断，滥用了市场支配地位，则要看它是否触及《反垄断法》中设定的限制。”

　　然而，如果把电网的垄断放大，其实即“唯一买方和卖方”的地位造成，而形成这种局面的原因，则是电力体制改革的不彻底和未完成。

　　是谁在阻碍电改和电价改革的前进？谁是最大的收益者？对于未竟的电改，我们将如何选择未来的路径？

　　阻力与路径

　　当前，电力体制改革棋至中盘，主攻方向主要为输配分开和竞价上网。但这两点涉及电改的深水区，阻力相比厂网分开和主辅分离要难的多。

　　分别来看，一旦输配分开，电网将会变为输电公司，上游针对发电企业的购电权利交由终端买方，下游的售电权利则交由新配电公司或其他售电企业，电网的垄断购销权完全丧失，变为仅收取过路费的公益性企业。“而输配不分开，则意味着下一步的竞价上网不会完成，退一步，输配一体化也可以保留配电环节，保留住售电这一环节，从而避免实权完全丧失。”上述人士表示。

　　而对于相关管理部门而言，一旦形成竞价上网的电力市场格局，不仅意味着包括上网电价和销售电价的价格审批权利丧失，而且意味着电价方面的大权将转移至电监会的电价监管上，仅有输配电价的审批权，难以形成“呼风唤雨，各方朝拜”的实权。

　　“改革进行到这儿了，不变也得变”刘纪鹏表示，“我建议‘管住中间放开两头’，管住中间就是管住输电，就是输电费，这个价格全国只此一家，由听证会决定，自然垄断环节一定是听证会。”

　　刘纪鹏所说的“管住中间放开两头”其实就是电改的目标，即形成发电企业和用户直接交易的电力市场，政府部门只负责独立核算中间输配环节的价格。“中间环节的成本采取成本+利润的核算方式，利润可以设定在8%，即可以保本盈利，也能保证电网企业作为公益性企业上市。”刘纪鹏表示，“但是现在改革的难点在于成本方面，电改和电价改革的核心就困在了电价成本的不透明，要搞电力市场化，输配电价一定要搞清楚成本。”

　　目前，对于输配电的分开存在两种分歧，一种观点认为，输配不用分开，但需要厘清各自的资产状况，然后单独核算输电和配电的成本，单独定价。另一种观点则认为，输配必须实现资产的分开，形成单独的配电公司和输电公司。

　　对此，新加坡能源市场管理局局长徐芳达在接受本报记者采访时表示，“中国的输配电改革应根据自己的状况制定，在新加坡，其输配电并未分开，但都单独核算定价，并统一由淡马锡公司负责，定期接受能源市场管理局的价格监管。”

　　而事实上，国内的输配电资产难以一时厘清。一位电监会人士告诉本报记者，由于此前的遗留问题，对于地方的输电和配电资产，关系错综复杂，而且难以分清，所以实际操作和界定起来较难实现。

　　“如果无法厘清输配成本，或者说难以输配分开，可以暂时回避这个问题，但有个前提是实行输配单独定价，给出一个模糊的相对合理价格，此后在规定的期限内，如果要上调输配电价，电网公司则必须提供详实合理的成本分析和数据，否则不予调价，由此可以进一步厘清输配电资产和成本。”胡军峰表示。

　　而对于接下来输配电价，甚至电价整体的改革，中国电力企业联合会(下称中电联)也有着详尽路线图。

　　近期来看，中电联认为主要推进上网电价市场化改革和独立的输配电价形成机制，优化销售电价结构，实现销售电价与上网电价和输配电价联动。远期来看，则主要是由市场竞争形成发电、售电价格，输配电价格在政府监管下独立定价，建立规范、透明的电价管理制度。

　　这份路线图完成于2012年，正值电改方案推进的第十年。可讥的是，这份路线图给出的最终路线目标，与10年前并无变化：输配分开，竞价上网。

　　十年过去，一切如旧。“厂网分离后，电改始终在热身，等待发令枪响，然而这一等，就是十年。”今年3月，一位当年从事电改方案设计的专家在一回顾电力体制改革的座谈会上如此开场。

　　同样参与和经历了电改方案出台的刘纪鹏，也发出这样的感慨：本来，可以做的更好。